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        金融控股公司监管的国际经验与启示

          金融控股公司发展有其必然性,控股公司由于业态多样,公司内部能够通过不同业态之间的优势互补,实现规模经济和范围经济。但由于受其规模庞大、业务种类繁杂、跨区域跨市场经营、监管不到位等因素影响,金融控股公司也存在不容忽视的风险。为此,构建完善的金融控股公司监管体系,规范金融控股公司有序发展,严防系统性风险冲击,成为目前亟须解决的课题。国际上,国际监管组织和一些发达国?#19994;?#30417;管机构对于金融控股公司的监管已经形?#19978;?#23545;完善的体系,参考国际监管经验可为我国金融控股公司监管提供有益借鉴。

          美国的“伞型”监管模式

          由美联储作为伞顶、其他监管机构作为伞骨的伞型监管框架,伞顶与伞骨通过信息和协调构成伞面。

          1999年11月,美国颁布的《金融服务现代化法案》开启了混业经营时代,分业经营、分业监管正式退出历史舞台。在开启金融控股公司混业发展的同时,法案还明确了对金融控股公司的“伞型”监管模式。具体来看,美联储作为综合监管牵头机构(伞型监管者),负责对银行控股公司和联储成员银行进行监管。货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、州保险监督署和商品期货交易委员会等根据各自监管职责,分别对金融控股公司的子公司、证券业务、保险业务和期货业务进行监管。虽然“伞型”监管模式?#27492;?#20998;工明确、布局合理,但在金融控股公司野蛮生长的背景下,“伞型”监管由于监管权限分散、政出多门、信息沟通不畅?#20219;?#39064;,导致每个部门对于金融风险的认识?#38469;?#30450;人摸象,最终无法?#31181;?#21361;机的发生。美联储前主席伯南克在其回忆录《行动的勇气》一书之中,多次提到了监管权限分散、信息沟通不顺畅的弊端。

          金融危机后,为了修正原有监管模式的缺陷,2010年7月美国颁布了《多德—弗兰克法案》。《多德-弗兰克法案》是美国二十?#20848;?0年代以来最全面的一部金融监管法案,法案对伞型监管模式进行了修正,明确监管的目标是限制系统性金融风险,为大型金融机构可能遭遇的金融风险提供解决方案,并加强了美联储在宏观审慎监管方面的职责和权限,由美联储负责所有系统重要性银行和非银行金融机构的监管。由此,美国完善了由美联储作为伞顶、其他监管机构作为伞骨的伞型监管框架,伞顶与伞骨通过信息和协调构成伞面。为加强监管协调和信息共享,美国成立了金融稳定监管委员会,由财政部牵头,负责识别金融系统中的不稳定因素,认定系统重要性机构,并督促美联储对系统重要性金融机构进行特别监管。法案还将以美联储前主席沃尔克名?#32622;?#21517;的“沃尔克规则”列入其中,禁止银行业开展?#26434;?#24615;投资业务,禁止银行拥有、投资和发起对冲基金和私募基金。该规则能够限制银行的业务范围和规模,降低银行业的系统性风险。

          英国的“双峰”监管模式

          金融政策委员会:制定宏观审审慎政策;审慎监管局:微观审慎监管;金融行为监管局?#21512;?#36153;者保护。

          政策委员会和审慎监管局是英格?#23478;?#34892;的内设机构,金融政策委员会负责制定宏观审审慎政策,识别、监控并采取措施降低系统性风险,审慎监管局负责?#28304;?#27454;机构、保险公司和系统性重要性机构进行审慎监管,实现微观审慎监管目标;金融行为监管局则独立于英格?#23478;?#34892;,负责对超过56000家公司进行行为管理,并对审慎监管局监管范围以外的约18000家金融机构进行审慎监管,以实现消费者保护目标。在金融政策委员会、宏观审慎局和金融行为监管局三者之中,金融政策委员会具有宏观审慎监管的主导权,具有要求宏观审慎局和金融行为监管局具体实施的“指令权”和提出具体实施建议的“建议权”。具体到金融控股公司监管方面,根据金融控股公司性质不同,可能同时接受审慎监管和行为监管。审慎监管局与金融行为监管局签订协作备忘录,在涉及金融控股公司等大型复杂投资公司双重监管时,双方必须相互协商。若无法协调一致,可由金融政策委员会来仲裁和协调。

          1995年,英国经济学家迈克·泰勒发表?#23435;?#31456;?#31471;?#23792;—新?#20848;?#30340;监管框架》,首次提出了双峰监管理念,主要含义是既要保证金融系统稳定,也要重视市场行为监管。泰勒呼吁成立金融稳定委员会和金融产品消费者保护委员会,分别负责维护金融稳定和防止投机行为、保护消费者权益。然而,在很长一段时间,双峰监管理念并没有引起英国监管当局的重视。

          2008年美国金融危机之后,英国开始?#27492;?#37329;融监管的缺陷,着手?#28304;?#32479;的监管体?#21040;?#34892;改革,以?#35270;?#26032;的金融形势,防范系统性金融风险。2012年12月,英国批准通过新的《金融服务法案》,决定自2013年4月1日开始实施新的监管框架,即“双峰监管”模式。根据新的监管框架,撤销原来的金融服务局,将其拆分为审慎监管局和金融行为监管局,并新成立金融政策委员会。其中,金融

          日本的统一监管模式

          金融厅:独立行使对金融行业的混业监管职能。

          1993年,日本出台金融制度改革法,?#24066;?#38134;行持股信托银行、证券公司。1996年11月,日本前首相桥本龙太郎提出通过金融改革实现2001年?#35759;?#20140;建设成为“自由、公正、全球性”金融市场的目标。1997年6月,大藏省(现为财务省)公布《金融体制改革规划方案》,正式拉开了金融改革的序幕。根据《反垄断法?#36820;?#20061;条,在日本禁?#32929;?#31435;金融控股公司。1997年12月修改后的《反垄断法》规定,原则上可自由设立控股公司,同月,日本公布了《由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法?#20254;罰?#23545;银行控股公司、证券控股公司和保险控股公司分别予以定义和规定。1998年6月,日本通过了《金融体系改革法》,?#24066;?#38134;行、保险、证券等行业的机构跨行业经营,日本在法律意义上开启了混业经营时代。

          为了实施对混业经营的监管,1998年6月,日本成立金融监督厅(2000年改为金融厅),取代大藏省的金融检查和监督职能,独立行使对金融行业的混业监管职能。在金融控股公司的监管方面,日本金融厅的监管主要涵盖以下几方面:一是准入方面,拟设立银行控股公司和保险控股公司的,需取得金融厅的批准;二是关联交易方面,银行与其特定关?#31561;?#25110;特定关?#31561;?#30340;客户之间不得从事不利于控股公司的交易或行为;三是信息透明方面,日本金融厅要求金融控股公司每半年提交一次业务报告和相应的财务资料;四是分散风险方面,要求金融控股公司对同一家公司的授信总额不得超过其自有?#26102;?#30340;25%(大型集团公司则不得超过40%)。

          启示和建议

          ?#30001;?#38754;美、英、日等国对于金融控股公司监管实践中我?#24378;?#20197;得出以下几点启示:一是对金融控股公司实施审慎监管。美国和英国的监管实践显示,由于金融控股公司体量较大,业务较为复杂,发生风险影响较为?#29616;兀?#24212;该将其作为系统性重要机构进行宏观审慎监管。二是对金融控股公司应从分业监管走向统一监管。日本的经验表明,随着混业经营和金融控股公司的发展,传统的分业监管模式由于存在固有的缺陷无法?#35270;?#26032;的监管要求,因此,统一监管是大势所趋,也是规范金融系统健康发展的必然选择。三是监管机构之间的协调配合对于监管效果极为重要。分业监管的弊?#21496;?#26159;各自为政、信息沟通不畅、存在监管真空,?#35789;?#22312;统一监管、宏观审慎监管框架下,分业监管存在的问题依然无法完全避免。为此,要在宏观审慎监管和统一监管框架下,加强部门之间的信息共享和沟通协调机制建设,提高监管合力。四是监管没有终点。在金融科技日新月异的背景下,对监管提出了更高的要求。监管部门要紧盯金融控股公司的业务发展,寻找系统性风险苗头,从而促进金融体?#21040;?#24247;发展。

          我国在金融控股公司监管方面?#28304;?#20110;起步阶?#21361;?#26080;论是从监管机?#32929;?#32622;还是从监管法律依据上看,还存在很多空白。为此,借鉴国际监管经验,建议从以下几方面完善金融控股公司监管:一是尽快出台金融控股公司监管法律法规。目前,我国在金融控股公司监管的法规方面还存在很大空白,亟须尽快出台金融控股公司监管方面的相关法规。二是对金融控股公司实施统一监管。我国也应该对金融控股公司实施统一监管,规避分业监管存在的规则不统一所产生的存在套利空间问题。三是探索建立关于金融控股公司的宏观审慎监管体系。由人民银行宏观审慎局牵头,摸清全国金融控股公司的实际情况,并建立相关监管指标,对金融控股公司进行审慎监管,定期开展综合评估,引导金融控股公司提高治理水平和风险防控能力。

        责任编辑:李昂
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